精读韦伯的官僚制理论、研究英欧三国高官的公文写作实践

文/高行云

文献来源

Mangset, Marte, and Kristin Asdal. 2019. “Bureaucratic Power in Note-Writing: Authoritative Expertise within the State.” The British Journal of Sociology 70(2):569–88.

作者近照

荐读正文

目录：

1. 理论文本

2. 脉络定位

3. 研究设计

4. 案例叙事

5. 研究贡献

6. 文献推荐

  一 、理论家：

韦伯、官僚制与知识研究

第一，基本介绍

毫无疑问，韦伯是官僚制社会学的先驱人物，尤其体现在《经济与社会》第2卷第11章。我在《社会学理论体系化精读班》第1讲，就专门精读这一章，开展现代性的讨论。但是，韦伯的官僚制讨论过时了吗？还能使用吗？ 

韦伯总结了官僚制多个特征，包括非人格化文化、可计算性等。其中，韦伯还专门开一节讨论大学、知识与官僚制。问题在于：什么知识？

韦伯讨论的是专业或学科化知识[Fachwissen (disciplinary competence)]，如何与法理性权威形成相互支持的关系。

Weber was particularly concerned with how a special type of –competence – Fachwissen (disciplinary competence) –produced legitimate power, that is, authority (Weber 1972[1921]: 128–129, 677; 1992: 223–224, 1143–1144). To Weber, Fachwissen was fundamental to the making of what he described as legal-rational authority enabling bureaucratic authority.

第二，框架解说：

1. 法理性权威：对秩序的正当性信念是基于以理性为内涵的法律，而这种法律规则认可官僚制形式。

2. 官僚：在层级式体系中，招募与晋升是依赖于各有所长的资格能力。

3. 资格能力（competence）：主要指技术/学科化的知识，德文为Fachwissen

第三，主流原文依据：韦伯论专业的资格能力

The choice is only that between bureaucracy and dilettantism in the field of administration. The primary source of superiority of bureaucratic administration lies in the role of technical knowledge [Fachwissen]. (Weber 1992: 223; 1972: 128)

第四，创新解读与原文依据

Marte Mangset和Kristin Asdal指出，韦伯文本中还有尚不明确的、实践取向的官僚技能观，德文是Dienstwissen，原文说：

In addition to this [Fachwissen], bureaucratic organizations, or the holders of power who make use of them, have a tendency to increase their power still further by the knowledge [Dienstwissen] growing out of experience in service. (Weber 1992: 225; 1972: 129)

这样的有待发现“通过公务员经验而形而的知识”，显然不是从大学体系中训练出来的学科技能。因此，Mangset and Asdal提出如下问题：

how certain forms of bureaucratic competence are acquired through practice and are not inherent to the concept of disciplinary knowledge.

如何在官僚制中区分和理解实践知识/学科知识的关系呢？

一方面，专业知识在官僚制的作用，实际上是对外的、对委托人（或公民、社会）而言。例如政府要设国土、规划等部门处理土地方面的事务。但是，实践知识是对内的甚至对上的，而不是对外的，是官僚制自己运作的逻辑。

另一方面，二者共享了以书面档案（files[Akten]）为基础的官僚制特征。韦伯特别强调过这一点。

二、脉络定位：

实践+物质转向的官僚制研究

第一，公共管理角度的官僚制研究

因为官僚制研究已经为公共管理研究占据，社会学研究渐少。他们的代表作包括：

Bezes and Joint-Lambert 2010; Hood and Lodge 2004; March and Olsen 1989; Olsen 2015; Page and Jenkins 2005; Weick 1995，但是公共管理研究官僚制，很少关注实践的、日常、经验的知识在如何正当化官僚制过程中的作用，主要研究专业/学科化技能的作用，比如：Davies (2011), Christensen (2013) and Lie (1995)关于经济学家对官僚制运作的作用。同时，公共管理研究很少关注高级公务员/高级文官的质性研究（例外：Noordegraaf 2000; Rhodes 2011; Rhodes, Hart and Noordegraaf 2007）。 

第二，STS及其人类学研究

上面提取书面档案在理解专业/实践知识的共同重要性，这涉及到物质性、技术本身的研究。这也是英国社会学特别关注的议题。但是，作者批评：STS研究虽然和公共管理有过结合，例如：Asdal 2015; Hull 2012; Latour 2002; Mukerji 2011; Riles 2006，但终究很少关注国家机器研究，更不用提这种文书档案方面研究。

三、研究设计：

挪威、英国和法国财政部高官的描述性访谈

第一，访谈人数：48人

第二，受访者来源：

均同设各部的副部长或部长

——挪威财政部：20人

——法国财政部：13人

——英国财政部：13人

第三，选择原因：

1. 高官，角色更统括而非专门化，易于考察“非专业知识”一面；

2. 财政部，被认为是最专门化，也能体现官僚制的部门；

3. 高官，也往往能够和精英大学、优秀教育联系起来，和专业知识也有关。

第四，案例比较：各国的财政传统很不一样

——挪威：一般要有硕士或博士学位

——法国：国家行政学院学历为主

——英国：高官学历专业以人文等通识的文科背景为主，本科为主，名校毕业

——法国+英国 vs. 挪威 ：前两国招募时更注意公务员的推理论证和文书写作能力，挪威则更重视研究能力而非公文写作，因而后者出的公文也往往很学术、也很长。

但是，作者将指出，不管各国情况怎样，都会出现以实践知识为基础的官僚制再生产。

第五，描述取向的访谈

1. 方法来源：James Spradley (1979)

2. 特点描述：描述性访谈能提供richer的数据。尤其，作者认为，既然要讨论的是“默会知识”（tacit knowledge），受访者会认为这些是“想当然的”，所以要通过描述的方式，更容易让他们说出这些事情。

3. 避免偏误：这种描述性能避免“社会期望偏误”（social desirability bias），避免让官员只是讲些官话。

四、案例叙事：

三国高官的公文日常与官僚制再生产

第一，So-what question！公文写作，真的是官员们“重要”的日常实践吗？

两位作者Mangset and Adsal指出，虽然像挪威财政部那样，“官话”会告诉你，学科/专业知识如何重要，但日常实践却被大量的“非专业”的实务技能充斥着。

在访谈中，挪威财政高官会说，他们平时很少有时间关于专业知识进行发言和写作。平时主要时间是为了决策而写些很短的writing notes以及帮下属改公文：

【田野声音：挪威财政高官论时间分配】

I would probably say that 70, 80 percent of our work is related to the writing of notes [for the political leadership]. [. . .] That’s kind of what life here is all about, the production of those notes.

第二，公文写作，与官僚制决策是什么关系？

尽管韦伯角度来看，官僚制研究中重要的是专业主义、讲法理，所以会特别看重政策出台后是怎么执行、依据的是什么，但是作者却希望指出“政策准备期”而非“政策执行”或“政策依据”。这方面，涉及到的是公文的writing notes的重要性。如果说政策执行/依据，涉及到的是官僚制如何“对外”、“对社会/法律”，那么这种以notes为基础的“政策准备期”则是“向上”，为了political leadership。

【田野声音：挪威财政高官论notes的决策准备作用】

Our products consist of written material in the form of notes, which are submitted to inform the politicians, or for decision-making. And then it can be shorter – what we call ‘sheets’ or ‘hand notes’ – for the politicians, which they use when they are going, for example, to the Parliament for questions or other reasons. And it can be for speeches they are giving。

第三，高官的公文写作，有什么形式要求？

1. 简短精确：

【田野声音：英国高官】

Then we’ll produce a two- or three-page note which explains what the concepts are and how it works.

进一步，这种简短，是为了让高层决策能够明确“优先项”、“有用”。

图：英国现任财政部长，39岁

2. 双语翻译

越往上当官，对公文要求是能够把专业知识“转译”为常人知识及其表达。政治家不是专家，更不是所有各部门的专家。没有“书记学”，只有“财政学”“规划学”“交通学”。

【田野声音：法国高官论政治“通才”】

to succeed in producing short notes, and . . . covering the totality of a complex subject matter in a note that is short and simple enough for the minister or for his political staff, in order to facilitate decision-making. And to succeed with that, I think that it is pretty good to be a generalist, rather than being too specialized.

图：法国财政部大楼

3. 说服力

当高官对公文要求是要将写作技能视为一种说服的工具，而非像专业知识那样是中立的。

第四，公文写作作为官员的制度化训练

受访的三国高官，不认为这些公文写作技能与要求，能在招募时就具备，而是持续不断的训练的经验过程。

【田野声音：挪威高官论学习过程】

At least for my own part, I have learned it over several years. So I have tried to be conscious about it. The challenge is that it takes time, that there is no easy way to writing briefly and simply.

除了自己的养成，这种实践知识也需要“手把手”、“传帮带”。所以，英、法、挪威三国的高官，不约而同地将他们的日常工作称为“当老师”，因为主要时间要用于发展和修改下属的公文。

【田野声音：法国高官论教下属写公文】

When I read through the notes, half of my work is about checking the readability, whether the note is well written and pedagogic.

一旦把公文写作看作：1. 经验养成；2. 教学互动，那么3. 沟通能力就突显出来了。

第五，公文写作的轨迹，作为官僚制运作过程

公文的drafting, correction and approval就是官僚制过程

1. 来源多样、时间严格：但可能是政治领袖的意图，并且往往时间截止，有时甚至是24小时之内。

2. 号令下属、沟通写作：在“领旨”之后，高官会召集自己班子开个meeting，然后分工写作，并且会将讨论意见反馈给公文写作者继续修定。这三国和中国一样，要强调修改以“纸本”为准。

3. 公文轨迹=各级负责管理=官僚制

通过各级负责的方式，建立对公文的过程监控、质量控制，如同流水线分工一样。

五、研究贡献

1. 理论对话：拓展了韦伯式官僚制研究中“实践知识”的面向；

2. 研究趋势：将物质取向的人类学研究带入国家机器研究；

3. 方法设计：通过描述取向设计，响应与揭示了“默会知识”。

六、文献推荐五篇

Asdal, 2015. What is the issue? The transformative capacity of documents. Distinktion 16 (1): 74–90

Rhodes, R.A.W. 2011 Everyday Life in British Government, Oxford: Oxford University Press

Du Gay, P. 2000 In Praise of Bureaucracy: Weber, Organization, Ethics, London: Sage

Page, E.C. 2012 Policy without Politicians. Bureaucratic Influence in Comparative Perspective, Oxford: Oxford University Press

Palonen, K. 2008 The Politics of LimitedTimes: The Rhetoric of Temporal Judgement in Parliamentary Democracies, BadenBaden: Nomos

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